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糾紛解決、黨群關系與法治建設——楓橋經驗再出發

時間:2019-07-12 00:02:16   來源:地方立法研究   作者:    點擊:

糾紛解決、黨群關系與法治建設

——楓橋經驗再出發

  

糾紛解決、黨群關系與法治建設——楓橋經驗再出發

一、楓橋經驗是個筐嗎

楓橋經驗是中國共產黨通過政法系統、依靠群眾路線開展國家基層治理實踐的標志性成果之一。自1963年11月毛澤東同志就楓橋經驗做出批示以來,除“文革”期間及20世紀80年代有所沉寂之外,對楓橋經驗的宣傳和推廣一直都是公安司法系統以及浙江各級黨政部門的重要工作內容,并且結出了豐碩的研究成果。不過,文章太多、范圍太廣帶來的一個副作用就是,“楓橋經驗成了個筐,什么好用什么往里裝”:楓橋地區做什么都算作楓橋經驗,而各地學習“楓橋經驗”的任何成果總結也都屬于楓橋經驗。這一“稀釋”問題使這個以實踐價值為生命的概念弱化了實踐必需的區別功能和示范功能。而且更為重要的是,身段過于“柔軟”還會喪失這一概念所具有的警示功能和批判功能:楓橋經驗產生并緊密貼合于特定的歷史條件和中國的本土環境,我們在承認其需要隨著歷史條件和環境的變化而調整的同時,必須要重視其對這些變量的反向約束,在正視原有的楓橋經驗與現實條件的裂痕與矛盾時,對現實也保持一份審視和警醒,這樣,才能發揮楓橋經驗不僅作為可炫耀的“祖產”、更能成為現實“煉金術”和“磨刀石”的理論價值和實踐價值。

“法治”,便是楓橋經驗當前必須回應的一個“變量”。無論如何定義這個本身也并不明確的“法治”,都必須承認,楓橋經驗并不是脫胎于“法治”的。但隨著社會主義法治建設的全面深入,對楓橋經驗的研究也必須跟上這一時代命題。俗話說,強扭的瓜不甜,那么,楓橋經驗對于法治建設來講,算不算一個強扭的瓜?在法治建設已成時代必然的條件下,楓橋經驗究竟可以為這個時代命題提供怎樣的實踐參考和理論砥礪?這是本文研究的初衷。當然,經過55年的發展,楓橋經驗已經包含了多領域、跨學科的諸多問題,全盤考察難以實現,而既然其起源于“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決”的方法措施,被廣泛接受為“發動群眾、積極預防、將糾紛解決在當地”的實踐經驗,那么本文就集中從楓橋各部門各領域解決糾紛的實踐出發開始觀察,并與法治建設中糾紛解決制度的一般理論做比較,從而識別楓橋經驗與此相關的核心特色及積極功能。

二、警察都給管了,還要法院干啥

對楓橋經驗究竟是什么這一問題,各類文章無論理論概括上多么五花八門,但研究者心里大多還是有個區別印象的,這在推廣介紹楓橋經驗的典型事例時能最直觀地體現出來:

對刑釋解教人員除了教育督促其改邪歸正外,還幫助安排工作,操心婚姻大事,正所謂幫心、幫富、幫到底了。村民生老病死,民警都趕去慰問。有位村民病危,而他最放心不下的是那個尚未成年的孩子。臨終前,他非常執著地要將孩子托付給他的轄區民警,他認為民警是他最值得信賴的人,唯有將孩子托付給民警才可以瞑目。

當地檢察機關對輕微違法犯罪人員和刑滿、解除勞教回籍人員實施情感工程。江口村人趙某……緩刑期間,一度感到自卑,情緒十分低落。檢察院監所科干警得知這一情況后,會同街亭派出所干警多次上門對其進行幫教,了解到趙某生活困難,檢察官會同村干部幫助他購買織機,加工貢緞,一次次上門為他解決技術問題,還向他提供經營信息。趙某說:“是檢察官讓我有了繼續生活的勇氣,還培養了我的生活技能,我永遠也忘不了他們。”

一對親兄弟因房產糾紛引發了數起刑事自訴案件和人身損害賠償案件,兄長的一個剛剛就讀于北京某名牌大學的兒子,是其中一起刑事自訴的被告人。接手此案后,張法官一開始就把思路定在了“調解”的格局上,他希望用法律保住大學生的美好前程,消除可能釀成的隔代冤仇。調解工作從早上做到了晚上7點,最終雙方握手言和。調解成功后感人肺腑的一幕使張法官久久難以忘懷:當嬸嬸問侄子是否還可以像以前一樣叫她一聲時,淚流滿面的侄子跪倒在嬸嬸面前向她認錯。

一家200多名職工的集體企業由于種種原因出現嚴重資不抵債,企業生產經營難以為繼,職工一度人心浮動,有的準備集體上訪……在研究解困出路時,當地干部獲知步森集團正準備上馬一個生產西褲的分廠,而這家集體企業的條件非常適合,當即牽線搭橋,這家企業被步森集團兼并后重現生機,當年生產西褲30 萬條,創產值1700 萬元和利稅200 萬元。

這樣放在一起特征就比較明顯了,作為糾紛解決的職能部門和負責人員,其解決糾紛的過程都不是僅以本職明文的行為規范為止步,而是做了很多“分外之事”:安排工作、操心婚姻大事、提供經營信息、照顧未來前程……而且在平時的履職中,也不只是關注解決糾紛和維護治安,而是“以群眾滿意為目標”,開展愛民、便民、利民、服務群眾活動,“不斷拓寬服務范圍,主動接受群眾求助,樂意為群眾排憂解難”,形成了“分內的事情全力做,分外的事情幫助干”的良好風氣。

這其實很不“法治”了,因為法治的理想國是以規范約束權力、以分工實現制衡。一個重要的法治指標就是職權部門分工明確、職責清晰、銜接流暢,從而達成部門間互相制約,對管理相對方行使有限權力,在此范圍之外,則是個人自由,私權自治,法無明文規定不為罪,法無禁止即可為。如果職權部門管得太寬,輕則是溫柔的約束,限制了民間自由發展的空間;重則構成對公民權利的侵犯,成為濫權謀私、腐敗墮落的溫床。因此,法治的建設過程其實是各職權部門逐漸清晰并嚴守各自職責、學會不越雷池一步的過程。在以楓橋經驗為題材的電視劇《楓橋故事》里,接受了如此新思想的年輕警察對一門心思不厭其煩地調解改嫁兒媳與婆婆間贍養問題的老民警抱怨說:我們都把問題給解決了,還要法院干啥?

故事里的老民警很困惑,這是楓橋經驗駛向法治時代的困惑。盡管如此,迄今只要宣傳楓橋經驗的典型人物和典型事例,仍離不開這種越出法定職責盡心竭力的行為。在其背后,是楓橋等地在組織、機構和干部培養上的相關支撐。例如,楓橋鎮是在全國率先實踐“社會治安綜合治理”的理念、提倡各部門聯合治理的地區之一;在機構方面,楓橋鎮設立了綜合治理工作中心,中心主任是分管政法的鎮黨委副書記,另設一名專職副主任,武裝部長、派出所所長、司法所長、法庭庭長、信訪辦主任兼任副主任,同責、同權、同利;在工作制度方面,綜治中心實行工作例會制度,每季一次成員單位聯席會議,每月一次政法部門聯席會議,建立重大疑難糾紛聯調制度;最具特色的還有首辦責任人制度,即第一個接待的人必須認真做好記錄,進行耐心的勸說疏導,平息事態發展,并及時向主任匯報;在日常工作細節方面,則要求干警下責任區、保證群眾熟悉率,檢察官探索“檢調對接”工作模式,派檢調人員到社區村委鍛煉,法官提供站點式服務、參加“指導調解QQ群”等,還提倡“不推一把拉一把,不幫一時幫一世”“教育人、轉化人、提高人”等服務群眾的情感理念。由此可見,對各部門職責的劃分并非楓橋經驗的本義和要義,相反,各部門的履職甚至需要執法和司法人員主動拓展工作空間,尤其是在部門職能的邊緣和銜接領域發揮能動性。并且,對盡職的判斷也并非規范標準而是結果標準,即實質意義上的解決糾紛,“讓群眾滿意”。

這可算是楓橋經驗實踐與理想的法治概念齟齬的特征之一,那么,在全面推進法治建設的背景下,是楓橋經驗過時了嗎?

三、依法了,便對嗎

楓橋經驗不只要求政府和司法機關的工作人員主動在部門職能的邊緣和銜接領域拓展工作空間,還有一批出現率很高的事例,說明在法律有明確規定的領域,職能部門反而有條件、不同程度地撤退了,讓位給予民間調解為核心的群團組織。例如下述一些典型事例:

相泉村村民何楊忠女兒何海英嫁到小奕村。按照相泉村土地延包實施細則規定,已經辦理婚姻登記的本村女兒(配偶也是農戶)即使戶口未從本村遷出也不享有香榧樹承包和收益權。村民代表經討論決定,收回何海英的香榧樹承包收益權,而何楊忠反對,認為何海英有法律權利不將戶口遷出并享受本村香榧樹的收益。案件由法院勸導撤訴,并轉向人民調解。在利益糾葛面前,調解工作進展得異常艱難。最后,何楊忠一家人接受了其女兒香榧樹承包收益權被收回的調解結果。

先進村是個織布村,絕大多數人家都有織布機,而且基本上都放在村民自己家的小作坊里由夫妻倆日夜輪班看守作業,而個別不從事織布行業的村民因為休息受到了影響起訴到法院,要求保護休息權。案件被勸導到人民調解委員會,調解委員會考慮到織布是地方賴以為生的產業,一旦按照法律規定的作息時間進行操作,損失不可估量,于是對雙方進行勸解,一方面要求晚間作業的村民實施一些力所能及的隔音措施,并和村里相關組織進行協調,盡力將部分織布機集中到特定區域去,另一方面勸說要求休息權的村民在對方讓步的情況下適當包容。矛盾得到暫時化解,村民和好如初。

蔣某某騎一輛電動兩輪輕便摩托車載老伴陸某及朋友何某回家,途經楓橋鎮新絳霞村一彎道時,迎面駛來一輛面包車,由于應對不當沖出了路面造成包括本人在內一死兩傷的交通事故。經認定,蔣某某負事故主要責任。案發后,蔣某某身心受到重大創傷,并表示無力承擔被害人何某家屬提出的賠償。檢察室干警在走訪中了解到蔣某某家庭狀況原本不佳,車禍后,其生活更為困難。在案件辦理中,檢察干警多次與蔣某某的兒子、受害人何某及其家屬談心、釋法說理,并邀請老楊調解室針對賠償金額進行調解。最終,何某表示不向蔣某某提賠償條件,并諒解了對方。檢察機關對蔣某某做出相對不起訴處理。

在這幾個事例中,檢法機關都是通過引入民間調解,回避了直接對法律責任做清晰認定,致使糾紛最終以未完全符合實體法的結果解決。調解在楓橋經驗中處于核心地位,但其所注重的調解一般是指以民間調解組織為主體的訴訟外調解。從制度脈絡上,民調組織創設的初衷就是為了減少法院受訴數量,將矛盾盡量解決在街、村一級,而非上提到設在縣一級的基層法院處理;楓橋在此基礎上進一步加強了民調組織,先后建立了鎮、管理處、村三級人民調解組織網絡,三級調解組織上下聯動,并與企業內設的調解組織、其他群團組織橫向協作,而且各地目前比較流行的大調解機制,在楓橋也是以人民調解為基礎設立的;在糾紛解決的數量上,前述的民調組織和協作組織解決了大部分糾紛,而派出所和法庭所調解的糾紛,僅占5%左右因此可以說,訴訟調解并非楓橋經驗的原始內容,楓橋經驗中的調解實踐所積累的大多是不由強制執行力背書的解紛經驗,甚至,從一開始就有意地與訴訟調解保持了一定距離。

不過,楓橋的民間調解只是指調解結果不當然取得強制執行的效力,其實并未脫離公權力機關主導或積極參與的色彩。例如,已成為楓橋調解品牌的“老楊調解中心”,就帶有類似于公安機關行政調解的味道。在運用大調解機制解決復雜糾紛時,各職能部門都參與進來協同調解,最終盡量以民間調解協議的方式形成結果,而非各自按權力裁決。近年來推行的輕微刑事案件和解制度下,公檢機關也可以通過引入民間調解,推動一些案件繞開嚴格的刑訴程序。這些糾紛解決結果既在實際上吸收了職能部門的處理意見,而且能夠溢出部門分工的邊界,又能夠因名義上的民間調解而留有余地,其實體現的是公權力某種柔軟的變通性的行使實踐。

既然名義上是民間調解,自然對實體法及程序法的要求都不太嚴格。楓橋經驗重視村規民約,在訂立關于外嫁女、集體資源使用分配等方面有一系列土辦法,而糾紛的民間調解可以落實甚至推廣這些土辦法。楓橋經驗中對各種調解典型事例的宣傳也不會聚焦于正式程序。例如,在介紹“老楊調解中心”的調解工作方法時,更多強調的是“四進戶”要求、“四上門”準則,以及“坐得住,忍得住,聽得進”的動情說理,這樣的主動性顯然與準司法程序相差甚遠。如果這還不夠明顯的話,杭州下城區學習楓橋經驗而推行的民調機制直接起名就叫“和事佬”,這很形象地說明了民間調解的“靈活適法”的特征。

即使作為糾紛解決最后一道防線的法院,楓橋經驗宣傳的也并非嚴格依法判決這類法官根本職責,而是訴調對接。楓橋鎮派出法庭法官的主要工作就是和鄉鎮聯系,指導人民調解,并形成了很細致的“四環調解工作指導法”。通過這種以法律指導的方式提供后盾、以“調解勸導書”的方式進行引流,法院盡量避免走向糾紛解決的前臺。若案件最終到了訴訟階段,也還可能由法官盡心盡力進行疏導和調解,例如之前提到的張學軍法官的事例,從而在嚴格依法判決與想要的結果間進行再一次努力和取舍。

這似乎也不很“法治”。在糾紛解決領域,嚴格依據實體法和程序法量度的判決,會因為最“法治”而成為多元糾紛解決機制的核心,而多元糾紛解決機制的構建和完善過程,也越來越傾向于對程序化、規范化的強調。法治建成的一個重要指標就是以“程序正義”為原則的司法謙抑,司法人員及準司法人員可因嚴格依照程序而自動完成履職行為,不可因內心對某類結果的追求而舍棄或規避實體和程序上的明確規范。以此觀之,前述事例為代表的楓橋經驗在施行時,不僅是不那么合乎實體法的,而且一定也是不那么合乎程序的。甚至,楓橋調解傳統的意義,也即楓橋經驗的本義,就是為了規避受規范化約束較大的訴訟或行政裁決機制,在法院及其他職能部門實際上參與糾紛相關管理職能的同時,還在一定程度上柔軟地回避了伴隨著法治強勢話語而搶占正確高地的程序正義。

這可算是楓橋經驗與理想的法治概念發生齟齬的第二個特征。值得一提的是,與前一個特征,即“職能部門分外之事幫著干”被大力宣傳相反,這一特征卻不怎么被點明。而且,近年來隨著法治話語的意識形態化,“楓橋經驗”的新文章越來越多地出現了對包括民間調解在內的各種解紛機制進行程序化、規范化的提倡。也就是說,“新”楓橋經驗希望以“發展”之名淡化掉這一特征。但問題仍然是這個問題:(曾經的)楓橋經驗過時了嗎?

四、楓橋經驗過時了嗎

如果仔細地層層內推,在糾紛解決領域,前述法治理想國其實基于兩個假設,并且這兩個假設也是理想國建成的表現:權力關進籠子,域外便得自由;糾紛解決猶如產品生產,經設計合理的程序流水線,下線即可獲正義。

將權力關進籠子,是法律人信仰并為之奮斗的目標,只不過,能對人予取予奪的可不只是掛牌的“公權”,而且這個籠子所代表的法律,更不像其喻體“籠子”那樣輪廓清晰、切割明顯。在法治建設的過程中,一不留神就把比喻當成了兒童的簡筆畫,按圖索驥,將權力限制理解成公權力管轄領域的大幅度退場以及公權行使方式的重重約束。然而,諷刺的是,公權力的退場帶來的空白反而成為弱肉強食的叢林,干凈的權力進不來了,不干凈的權力繞個彎從后門改頭換面登場,打著各種各樣的旗號,用各種辦法攫取和定義“私域”。僅就基層農村以及鄉鎮領域來講,隨著農村集體組織權力的大幅度弱化,分散的各家各戶沒有足夠的能力和精力去對抗各種各樣的越軌,不僅小偷小摸等各種揩油及破壞行為無法控制,更大的犯罪甚至黑惡行為也趁著公權力的人手不足、職能受限或銜接不暢而暗戳戳地鋪開,甚至形成了鄉村混混組織化、鄉村江湖化的格局?;鶎由鐣卫硎且粋€實踐性極強、群眾冷暖自知、效果好壞立竿見影的問題,群眾不滿意了,你說再多轉型時期的陣痛、法治建設的需要、自由彼岸的召喚都是沒有意義的。因此,才有了全國推廣社區民警,要求民警下沉到村進行“駐村治理”;才有了法院要注重判決的社會效果,不能“管判不管埋”;才有了平安地區建設指標,對信訪實行“全年工作一票否決”;至于全國上下動員式的掃黑除惡,也實在是因為積重難返而被迫亡羊補牢。針對這些具體措施,輿論一直都存在著不夠規范、縱容濫權、矯枉過正等批評,但問題在于,更高級的免疫療法抗癌藥沒臨床之前,難道強撐著不化療嗎?

至于分工明確、層層相扣的糾紛公力救濟機制,自然也是法律人兢兢業業的追求,中間的缺漏牴牾需要時間和努力來克服。不過,僅看已成的框架支柱,公檢法各有一攤兒,刑事民事不同程序,民事糾紛的行政裁決和司法處理各有步驟,這就已經令基層那些家長里短糾紛的當事人無比頭疼了。筆者旁聽過一個案子,當事人與鄰居在宅基地邊緣砌墻產生糾紛,先因宅基地劃界問題由村委會調解,再因不滿調解結果到鎮政府申訴,再作為相鄰權糾紛提起民事訴訟,又因判決無法完全落實再請鎮政府處理,如今又提起行政訴訟,要求鎮政府撤銷不予處理的裁決。合規是合規了,但距糾紛初起已經4年,而且可以想象離最終解決還遠。再聚焦到民事糾紛,民事訴訟不同的訴的結構利弊不同,同一個訴的不同的提起方式會帶來不同結果;訴訟要講證據,生活中并非能處處留痕;法律責任要講適度,有時不足以扼制違法動機……這些無不反映了訴訟及正規程序的局限性,而這些局限性并非靠完善機制就能順利解決的。更有甚者,所謂法令滋彰盜賊多有,為了克服某種規范的漏洞和局限,往往需要疊加更多的法律規范,規范越多,反而越有利于機巧無賴之人占領話語高地左右逢源,而不利于想安穩過日子、心思單純的基層普通群眾。

作為糾紛解決依據的實體法,自然也不是飄然而下降落人間的“天道”成品。立法是各種利益糾纏爭斗的結果,不是內部自洽的體系,本身即存在大量的問題和矛盾;實體法所有的標準都明晰也是不可能的,有時模糊的語句正是利益膠著時又不能不通過立法只好故意為之;生活千變萬化,法律中必然存在大量的判斷性詞匯需要具體問題具體分析;對法域內統一適用法律的內在要求與各地環境條件、發展階段不同之間不乏矛盾,可能帶來個案的非正義或后續麻煩;即使是法律人視為職業專長的法律解釋也遠非穩定、邏輯自洽的技術,不必然能夠彌合這些溝坎裂縫。正是因為通往“天道”之路存在著這么多溝坎裂縫,執法、司法人員作為載著糾紛通過的駕駛者,小心翼翼地按著依法裁決的喇叭,但其心證總會多多少少由期望的結果推及處理理由,迂回婉轉地在路上繞行。如果一味否認這個過程,用標準答案式的法律適用直蹚過去,顛簸甚至拋錨可是少不了的。

即使一路披荊斬棘地到達了依法裁決的路碑,就等于到達終點了嗎?糾紛解決的效果呢?再精細的法律也不可能囊括生活的全部,明火的糾紛產生之前,就已經有生活的點滴摩擦累積;糾紛獲得公權力定調之后,其給當事人及他人帶來的影響,也需要在生活中慢慢消融。刑滿后的矯正、賠償后的精神創傷恢復、糾紛前后各種無法被處理程序接納的暗火或火源,亦都需要在抬頭不見低頭見的人際關系中安置。糾紛解決程序走完了,對執法司法效果的考驗才剛剛開始。

法治的殿堂層壘分明,糾紛處理的流水線環環銜接,我們都期待著這個龐大而又細致的機器能夠按部就班、嚴絲合縫、潤物無聲,為社會生產出整體上公平、不合格率極低的解紛產品。但是,拋開從業者的集團利益或職業驕傲,就必須要承認,這個龐然大物自身矛盾重重,動能巨大但無法做到身段柔軟,其啟動和生效是需要生生從互相糾纏的社會生活中嵌進去的,糾紛若要進入這個流水線也必須格式化為機器能夠識別的模塊,已不是生活真實的模樣。這種類似于血肉與鋼鐵的嵌合銜接,越在基層細微處越發水土不服,引發各種不適甚至苦痛,而承受這種苦痛代價的,必然是與這個龐然大物相比如細胞一樣微小的個體。當然,通過將法治意識形態化、升華成一種信仰,也可以將這種苦痛解說為法治建設過程中的陣痛,讓不滿意產出結果的個體認識到自己的“法盲”弱點,進一步提高自己的法律意識,并期待法律的繼續完善能最終眷顧到自己。但是,如果從“讓群眾滿意”的角度,只能讓這些個體期待未來嗎?未來到什么時候才宣告法治的完美建成?

在這樣的情境下對照楓橋經驗的眾多典型事例可知,楓橋經驗首要的可貴之處在于,盡力彌合機構和制度銜接中的裂縫、搭建權力空隙之間的橋梁、拓寬糾紛處理的空間,用柔軟的方式接納和關照被法律機器運行時碾磨或拋出的個體們。這樣,至少在老百姓的角度看來,解決糾紛的責任方是無所謂有沒有嚴格分工的,其對整個公權力體制的要求是一個結果,而體制內部的合規性分析和職能劃分則由體制負責,即法治構建中的裂隙和不完善帶來的后果主要由職能部門承擔。這好比一個緩沖墊,減輕了法治建設或制度強行落地帶來的震蕩。

都知道家不是說理的地方,而是講情感的地方。同理,生活緊密相連的基層社區,各自公開并強化己方的利益訴求并非解決糾紛的最好方法。而調解是一種妥協,不僅是雙方的妥協,更是法律對生活的妥協、現實對理想的妥協。楓橋經驗中的民間調解,一來能在強硬的法與現實之間達到緩沖,校正法律規定水土不服給實際糾紛解決帶來的困難;二來重視教化,不必將是非分辨得那么清楚,彌合硬性解決會給基層社區帶來的裂痕;三來又未脫離體制內各職能部門的關照及指導,使得糾紛解決的主體結果未脫離法律制度的滋養,還能因此獲得群眾心照不宣的半官方效力。這些優點對于基層社會顯而易見。

更為重要的是,部門的分工、程序的規制必然關聯有限責任,這是有利有弊的。法律人理想中的有限責任自然能防止權力濫用,但同樣也等于為權力提供逃避和龜縮的借口,而由于官僚層級自身的利益驅動,現實生活中多見的往往是后者。如果推向極端,就必然縱容官僚主義,誰都不負責任、誰都解決不了,小糾紛也會在推諉中釀成大糾紛。例如,近年來與官僚主義如影隨形的形式主義愈演愈烈,這從某種程度上就是各級官員減輕工作負擔、推卸責任的法寶。在糾紛解決領域,形式主義往往就依附于“程序規范性”的借口,人家所有的文書都有了、所有的程序都走過了,每一項程序行為都“留痕”了、“依法”了,至于糾紛解決的結果不盡如人意也就沒法追責了,留痕過程的上下折騰各種無用功也就必須忍受了。官僚主義可以說是中國社會的痼疾,無時不在,并時刻準備著卷土重來;它既可以在以前依托于不平等的剝削制度,如今也很有可能轉而依附于所謂的“法治”。當然這肯定不是法治建設的目的,但建設過程中的副作用卻不能僅用理想的終點來遮蔽。而楓橋經驗特定程度上的無限責任至少為官僚主義少提供了一個保護傘。

那么,將來呢?將來“法治建成了”,地獄也成了天堂,就不需要這種緩沖了吧?現在討論楓橋經驗的將來也許為時尚早,但是,即使將來包括人工智能等飛速進步的技術手段可以支撐越來越復雜的具體糾紛解決情境,讓這個機器變得越來越精細和契合,但這背后的算法與程序設計本身仍然逃不開各種倫理難題,不可能窮盡一切生活情境,也就不可能安置和解決一切糾紛。

是的,無論號稱多么成熟精細的法治,都不可能、也不應當完全將生活格式化。因此,對于法治建設而言,楓橋經驗的意義在于,不能讓有限責任、法律分工、程序正義成為一種變相的卸責,不能讓法治建設過程中的代價完全由群眾承擔。“真正的楓橋經驗,都是老百姓的語言”“澆花要澆根,幫人要幫心”“聯系群眾魚得水,脫離群眾樹斷根”,這也許是楓橋經驗所代表的帶有泥土味兒的中國獨特的軟實力。

五、這個楓橋經驗為啥不好了

不需在此詳述的是,即使有如上各種副作用,法治的建設也已成必然和必需。糾紛解決中的職能分工、程序規范、細節完善是主流,也會隨著新技術帶來的國家治理能力的提升而愈加順暢。楓橋經驗各種事例所體現出來的主動出擊、責任共擔、迂回緩沖表象,對于整個國家的法治建設而言只能是補充性的,其有點兒類似于游擊戰術,需要靈活、適度、因時因地制宜。在宣傳楓橋經驗的時候,常有文章將其具象化為某些具體措施或者技術。例如,綜治中心、駐村警察、社區矯正、檔案表格、定期例會、網格化管理、智慧城市平臺等,但這些只是表象,并不是楓橋經驗的實質。一旦舍本逐末,機械套用或追逐各種時髦的基層治理措施,有可能反而過猶不及。

例如,如今很時髦的網格化管理,不少農村和城市社區都被納入了網格,每個網格配備的網格員的名單及其聯系方式也公示了,但該找不到人還是找不到人;要求民警下社區,辦公點也設好了、照片也貼上了,但是平日里幾乎不見蹤跡;說是重視調解,結果無論基層還是非基層、重罪輕罪還是非罪都來和稀泥;搞智慧城市平臺,有的上線后點擊率、應用率少得可憐;各單位都要有綜治中心的聯絡對口部門,結果單位領導連自己是該部門主任都不清楚……其實說白了,楓橋經驗最需要的是執法和司法人員發揮主觀能動性和靈活性,而無論其初始多么主動和靈活的治理措施,一旦被固化,都會反過來成為壓制主觀能動性和靈活性的原因。

這還不是最嚴重的。最嚴重的是考核機制,將是否服務群眾、讓群眾滿意簡化成了一個個可以記錄到紙面上的報表和考核指標。沒有考核自然無法產生足夠的激勵,但如果過于強調量化,強調考核指標的清晰度簡單度,用規范化程序化的方式約束本致力于矯正規范化程序化、弊端的楓橋經驗,就把解決糾紛變成了機械維穩,把遏制官僚化、形式化的經驗又變成了官僚主義和形式主義。

即使在楓橋,這也是有教訓的。因為楓橋經驗的聲譽,楓橋必須成為治安最好、社會最和諧的地方,過大的壓力反而將楓橋經驗的結果變成了展示楓橋經驗的出發點。在這種情況下,“將糾紛解決在當地”就被簡化為不能出現解決不了的糾紛或者不能出現上訪的糾紛,要實行“綜治費用無障礙審批”,考核采用信訪一票否決制,將群眾信訪量、滿意率與干部考核獎金直接掛鉤,這一方面造成基層干部壓力過大,另一方面還導致部分民眾抓住政府“軟肋”,施加信訪壓力迫使政府保障自己未得或受損利益,甚至影響了整個地域的風氣。有的基層群眾說,“楓橋鎮領導被信訪維穩工作牽制了大量精力,無力顧及思考如何發展經濟。我們老百姓是最實惠的,既然‘楓橋經驗’這么大的名氣,應該有利于經濟發展,但現在反而變成阻礙經濟發展的因素,說明這個經驗不好了”。

是楓橋經驗真的不好了嗎?如果前述楓橋經驗的特征總結是對的,那么就可看出,楓橋經驗是不能被完全納入量化規范化的管理體系的,其必須給基層干部留有量力而行的回旋余地,必須始終保持鮮活、靈動、因地制宜的特征,這是其生命所在。一旦其中的各項措施固化成教條,一旦其成果及考察機制陷入官僚科層制及文牘主義之中,那楓橋經驗也會逐漸死去。并不是楓橋經驗不好了,而正是官僚化、形式主義侵蝕了楓橋經驗,架空了楓橋經驗。

六、群眾的眼睛是雪亮的

楓橋經驗不固化為具體措施沒法傳播?而一旦固化便成具文?這大概是學習楓橋經驗的各地在學習過程中面臨的難點,也是楓橋經驗不被法治理想主義者看好的原因:如何能夠讓公職人員主動做越職之事?如何能夠保證他們越職做好事而非越職做壞事?如何能保證“不嚴格依法”的調解是用來“合乎情理”而不是用來“以強欺弱”?如果不以法律的明確規定為準繩,那不就只能采取前述僵化形式化的數據考評、結果考評方式?嚴格執法不是因為這是最好的評價約束體系,只是避免前述最壞的評價約束體系而已。

對于楓橋經驗來講,所有的外在措施背后還都有一個內核,就是群眾路線,即動員基層群眾參與和監督職能部門的工作,動員群眾自發進行自我管理,進而自主決定對他們最有利的糾紛解決方案。這個因素如果能有效引入,則能夠刺激楓橋經驗始終保持鮮活:可以提供自由裁量必需的信息,并可為輿情事件作見證,民間自主下的自由處理也可為公職部門的認可或修改留余地。換句話說,不走群眾路線,是根本不可能落實前述楓橋經驗特征的,而走了群眾路線,也就必然由于要“讓群眾滿意”從而對強硬的規范化治理有所修正,由于“依靠了群眾”而讓適度地“違法”和“越權”有了支撐。群眾要的是結果,花里胡哨的架子是沒用的,這是對官僚主義、形式主義的天然防腐劑。

其實在楓橋經驗的各項措施里,可以看到不少目的在于引入、依靠群眾監督及群眾評價的方案。比如,楓橋鎮派出所的四公開制度;各村訂立和不斷完善的村規民約以及村務“三上三下”民主決策制度;從20世紀60年代延續至今的可供群眾隨時查閱的完整的糾紛處理檔案、調解記錄;朗朗上口、言簡意賅的口號標語,豐富靈動的墻頭文化;等等。這些都意味著,楓橋群眾早已形成了監督職能部門工作、組織起來用各種方式積極維護自身利益的氛圍和自主意識。

不過問題又來了,上述措施方法同樣也是群眾路線成功的表現,而非使群眾路線成功的原因,只學習這些措施恐怕又落入了形式主義的窠臼。掛在那里當裝飾牌的村規民約有的是,滿墻刷的標語都快成為視覺垃圾,上面督查臨時補檔案、找被調查者賠笑臉求點贊也不在少數……所以,真正要探尋的其實是,在楓橋究竟發生過什么、堅持過什么,使得一家一戶分散的老百姓愿意組織起來、有足夠的動力去監督和參與決策及解紛過程?

一套制度措施的創設或移植能否生根,當然要看有無土壤,這土壤就是傳統和文化。楓橋的群眾參與部分得益于諸暨人的爭訟傳統和俠義精神,但無法否認的更深勾連則是楓橋經驗得以產生的革命及社會主義教育運動的背景。關于楓橋經驗產生、收效、總結、獲批示以及推廣的具體歷程,不少文章都有描述,但因為不夠詳盡,或者受當前的視角局限,總體看來給人的印象似乎是,因為達成了把矛盾解決在當地、維護了基層社會穩定、減少工作量上移的效果,楓橋經驗才會被毛澤東和黨中央青睞。這樣的看法忽視了這一歷程之所以寶貴的深層次原因。而后來一直存在的將楓橋經驗等同于僵化維穩的批評,就是濫觴于這一淺層印象。而回到相應的歷史視角,楓橋經驗是中華人民共和國成立后農村社會主義教育運動(簡稱“社教運動”)的一部分,更是其成功典型。這一基層社會建設運動并不僅僅是為了設立基層治理組織、穩定社會治安,更是為了鞏固社會主義公有制和農村集體經濟制度、強化集體主義的意識形態,開創一個全新生產關系上的基層治理結構并在精神層面上凝聚人心,因此并不完全等同于歷朝新創后的“洗牌”或“復盤”。正因為其無與倫比的創新性任務和嘗試性特征,這一歷程才被定義為“農村社會主義教育運動”,核心詞是“教育”,即需要在群眾中培養一種組織起來參與治理、監督治理、自我管理的新風。而楓橋經驗作為社教運動中黨中央重點推廣的成功經驗之一,必定是因為其較好地落實了社教運動的基層治理構想,達成了群眾參與、群眾監督、讓群眾從中受到教育的效果。

例如,從群眾參與治安管理的層面上,針對損害農村集體經濟制度和基層社會治安的“四類分子”,楓橋的主要做法是,其定性和定罰需經群眾評議,定性定罰所需信息由群眾共享,定性時逐個討論、分類排隊、輕重分明,定罰也盡量采取在集體中進行勞動、群眾集體監管的方式。對于這樣做的好處,群眾有很樸實的總結:

【“過去哪些四類分子摘了帽,哪些戴著帽,都只有干部知道,社員不知道,也不管”,“社員最了解四類分子的底細,眼睛多,管得牢”,“四類分子表現有好有壞,都捕起來斗一遍,賞罰不分明,對改造敵人不利”。有些四類分子“怕管不怕關”“怕群眾不怕監牢”“管好了是隊里的一個勞動力,對集體有利,對他們家屬子女的教育也好辦一些”。

從群眾監督基層干部工作的層面上,針對社教運動中的官僚主義及腐敗問題,社員的話中亦有形象表述:

【以前認為“上有派出所,下有治保會,自己何必白費力”,“過去哪些四類分子摘了帽,哪些戴著帽,都只有干部知道,社員不知道,也不管。敵人專在幾個干部身上下功夫,時間長了,干部思想上做了俘虜,同敵人親起來,社員就更不敢管了”。

這是在說,群眾知情、群眾參與、群眾評議、在集體勞動中的群眾監管能夠形成一個集體在場的公開場域,這對于干部的決策和執行會形成很大的壓力。

在群眾參與、群眾監督得到具體落實的同時,必然會有利于群眾直接體會到集體事務管理權運作的方法與邏輯:破壞行為的輕重如何區分排隊?如何將中央文件中的原則性闡述與本地具體情況相結合?在這些構成“文斗”內容的說理辯論中,明晰和強化對集體利益和公共利益的感受,深化集體主義的意識形態。“武斗斗頭皮,外焦里不熟,文斗擺事實講道理,以理服人,才能斗倒敵人,擦亮社員的眼睛”,“經常評審他們,大家腦子里靈清一些”。這就是教育群眾的過程。由此可見,這里所說的“教育”不僅是道德教育,更是參政教育、民主教育。

楓橋的干部群眾通過對社教運動精神的準確理解,相對成功地落實了那個時期黨對社會主義基層建設的構想。首先,農村集體經濟制度的建立,為農民參與集體活動進而觸摸到國家公共事務提供了前提和成員身份。其次,在集體經濟和公共事務運作中,通過會議等群體在場的參與方式直接影響利益的分配和糾紛/破壞分子的處理;在會議討論和辯論的過程中不斷強化集體意識和基于集體意識的是非觀念。再次,糾紛的侵害方/破壞方在此過程中受到賞罰分明、輕重有序的對待,并在不脫離集體生活的情況下接受監督和改造,不割裂其與家庭和集體的關系,進而為改邪歸正保留最為重要的情感紐帶和可能性,而且保持了村莊的人文延續。最后,還有最重要的,這一切過程都是在公開透明的場域中進行,自然構成了對黨政干部工作的監督,也為他們因地制宜的決策行為提供支撐和保護。這在一定程度上,可以接近一個自洽的微系統。

由此也就能更深程度地理解毛澤東同志對楓橋經驗贊賞的考慮了。原初的楓橋經驗被總結為“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交、就地解決,實現捕人少、治安好”。“不上交”還能“解決”,那么這種解決必然是要發動和依靠群眾全方位參與的,群眾必須在這個過程中組織起來,并通過參與管理而實現“教育”的本質,達到“監督”的效果。這些考慮從他對楓橋干部群眾做法的批示和評論中可以看出來,“你們公安部……最重要的一條,是如何做群眾工作,教育群眾,組織群眾,做一般性的公安工作。……從諸暨的經驗看,群眾起來之后,做的并不比你們差,并不比你們弱,你們不要忘記動員群眾。……諸暨縣有經驗要好好總結一下,……回答兩個問題:一是群眾是怎樣懂得這樣做的;二是依靠群眾辦事是個好辦法……你們經常要蹲點,做這種工作”。

群眾是怎樣懂得這樣做的?楓橋經驗的文章雖多,但對這方面的歷史研究和細節整理恰恰卻太少了。這也許是因為社教運動在全國范圍內并未得到足夠滿意的社會效果,如今研究起來顯得不合時宜。但是,正因為成功的案例少,所以更珍貴,更具有對照、反思及參考的價值。毫無疑問,由于條件和社會背景的巨大變化,群眾路線當前遇到了很大的困難:由于集體成員身份權力內涵弱化、人員的社會自由流動性大大增強,集體場域的邊界認定變得困難;集體和政府沒有那么多社會資源進行管理,其動員效果受到削弱;更重要的是由于法治建設中的專業化、技術治理與程序主義,群眾直接參與司法過程、約束裁決結果已經不可能。那么,在法治框架下,如何解決群眾參與需要的身份劃界、參與方式、參與范圍,落實群眾意見的效果,鑄牢群眾反饋、監督、支撐前述越職或迂回決策的渠道,這些問題才是楓橋經驗必須要著力研究實踐的地方。

群眾一旦爭取到了自我管理的權力,學會了管理決策的方法,就不會輕易放棄了。因此,盡管大的制度條件和社會條件已經變化,楓橋經驗所培育出來的群眾參與精神和參與傳統是不會輕易被抹除的,由此帶來的榮譽感、影響中國歷史的驕傲會延續很久。但是,群眾參與的意識和行動是需要一直用心維護的,需要根據變化了的社會現實不斷研究和落實組織群眾及放權于群眾的方法。如果實踐跟不上,靠慣性和榮譽感延續的群眾參與意識終會慢慢消退,終有一天會袖手旁觀,那時楓橋經驗也就真的消失了。

七、你不拼命,誰跟你往前沖

如前所述,群眾參與、群眾監督并在此過程中受到參政教育的效果很好地實現了社教運動的初衷,證明了群眾中蘊含的巨大潛力和創造力。但還欠缺一個變量,就是怎樣“啟動”并“引導”這個動能?與之類似的問題是,對于沒有這一傳統或者已經淡化了這一傳統的地方,如何“啟動”并“引導”這個動能?答案有點兒老生常談,即與歷史上一樣,需要中國共產黨來啟動。

據文章回憶,楓橋鎮是在“干部初步洗手洗澡的基礎上”,專門劃出一個階段進行四類分子處理的;“開始的時候,干部和積極分子要求逮捕一批、‘武斗’一遍,并要求政府嚴厲制裁。但楓橋鎮的黨員干部和群眾一起學習了中央文件和省委指示,用回憶對比的辦法,總結土改以來對敵斗爭的經驗,讓大家敞開思想,辯論敵人到底怕什么,多捕好還是少捕好,‘武斗’好還是‘文斗’好”。如果說動員群眾參加會議討論是承繼了革命動員的慣性,但暴力革命的慣性不會自動引向有節制、有區分的“文斗”,實際上可能正相反,這從中華人民共和國成立后歷次運動的過火教訓中屢屢得到印證。那么,楓橋的社教運動被引向正軌的重要變量是什么呢?視角最終一定會轉向楓橋的基層黨組織和基層干部:他們是怎么做到的?中國長期的小農經濟以及由此形成的各自為政思維是怎樣轉變為參與公共事務的積極性和信心的?輕易站隊、動輒過火的弊端又是怎樣被引導進定罪定罰差別化、適度化的理性進程的?

遺憾的是,楓橋經驗的回憶文章都對這個“干部初步洗手洗澡”“學習中央文件”從而否定了“逮捕”“武斗”的啟動過程一筆帶過,這是楓橋經驗研究中另一處巨大的缺位。從《前十條》《后十條》等指導文件中可以看出,黨中央原本是十分重視各地基層干部在社教運動中的領導作用的,也定位于基層干部絕大多數是好的、值得信任的,運用“洗手洗澡”“上樓”這些生動而不失人情味的比喻,希望最終達成干部放下包袱、回歸初心的效果??扇缃窕厮菽嵌螝q月,運動一起,教條主義便甚囂塵上,基層干部爭相用放任群眾“嚴懲階級敵人”的方式顯得自己清白忠誠更革命,對群眾運動體現出來的非理性和過火行為缺乏控制的動力和能力,直到全國的社教運動滑入了階級斗爭擴大化的歧路,工作組接管一切,干部“洗澡”變成了完全靠邊,群眾組織的自發性被統一的上級指令削弱,官僚主義教條主義不僅沒有被遏制,反而改頭換面變本加厲,使群眾運動失去了合適的理性的引導。那么,楓橋的干部為什么能在這樣的形勢下保持理性,甚至甘冒政治風險,做出在當時似乎不很革命、政治不正確的行為?是怎樣的思想和實際經歷?又有什么樣的組織、機制和偶然或必然事件達成了這樣的效果?可惜的是,這樣的回憶文章太少了,如果可能,筆者希望那些當事人能重視這部分內容的寶貴意義,為后世研究提供更多的針對性材料。

無論細節如何,如今清晰可見的是,楓橋經驗不是有人認為的“極左”路線的產物、階級斗爭為綱的產物,而恰恰是對“極左”路線的遏制,對教條主義和官僚主義的遏制,是作為社會主義本質特征的群眾監督、群眾自我管理的開創性嘗試之一,這在當時甚至改革開放前期都給當地干部帶來很大的心理壓力甚至政治風險。相對于法治建設中的專門化、技術流和程序正義已然成為政治正確,當年的階級斗爭何嘗不是政治正確,楓橋經驗恰恰是在矯正這種政治正確中成長的,比如楓橋經驗中杰出的黨員干部代表陳友堂的例子。必須承認,在當前的歷史條件下,規范管理、職能清楚、執法明晰必然是主流,也應當成為政治正確,因此,越雷池是有風險的。但是,如果真的想緩和巨大的法治機器運行時的附帶弊端,在制度的轉型中盡量緩和水土不服的苦痛,就應當有人站出來承擔這種風險。法治建設的過程中,部門銜接不暢之處、特事特辦與執法統一的沖突之處、實體法模糊之處、程序自由裁量之處,有合適的探索,就一定有失敗的案例,而如果想確保履職人員沒有責任,就只能執法時四平八穩,在職能清晰、規范明確的中心區域據守,也就不可能彌合緩沖這些邊緣和矛盾的地帶。

那么,由誰來做承擔這個風險責任的履職人員?無數次經驗和教訓告訴我們,不應當是具體的直接的辦事人員,只要這些人對最終的“失敗結果”沒有故意或極重大的過失。因為趨利避害是人的本能,普通的辦事人員消化責任的能力弱,一旦擔責很可能個人和家庭生活受到極大影響,缺少東山再起的資源和精神力量。如果一旦出差錯就被拋出來擔責,那規避責任、不作為和懶政會成為大概率的必然。

這個時候領導承擔責任就尤為重要了。體制內的各級組織是全國統一、上下聯動的,作為每一級橫向統籌、上下協調的節點,領導人應當有更為高遠的眼光、更豐富的資源和更堅韌的承受能力去協調執法的統一性與個案的特殊性之間、基層與非基層之間、不同職能領域之間的關系;而且更重要的是,由于不能再用懲罰下屬作為避免自己承擔責任的借口,因此會遏制那種將目標簡化為規范,將規范簡化為指標,將指標簡化為報表,不去考察背后的細節和千頭萬緒,而是坐在辦公室處理政事的“無腳領導人”,因為下屬真實的道德品行、辦事能力與處理糾紛的深度將與領導利益攸關,即使不考慮領導的道德品格,也會一定程度上促使他蹲點、調研、考察,親歷親為地了解那些“越雷池事件”的真實詳細情況。

當然,筆者希望單獨提出來強調的是,這個領導責任應當是以各級黨組織為基礎的領導人責任,是黨的責任、政治責任、無限責任。雖然由于中國共產黨作為執政黨,黨的組織與執法、司法機構的組織有所重合,但這看上去差別不大的領導構成也只是結果,并非原因。法治框架下,執法、司法機構的解紛職能是憲法的授權,也由憲法提供法律保護。但在中國的憲制之下,中國共產黨不僅是法律規范的遵循者,更是法治建設的領導者。黨與群眾的關系不只是法律關系,而是超越于其上的“全心全意為人民服務”的政治關系,這套歷史形成、革命賦予、以中國的統一和振興為承諾的政治邏輯,在法治建設的大背景下與法律邏輯基本重合,但在法治建設未完善之處、力有不逮之處,將以德行治理的方式凸顯出來,因此是法治建設的后臺、法治僵化過度化的矯正機制。

楓橋經驗的內核是群眾路線,群眾路線的成敗取決于黨的領導,而黨群關系的好壞取決于黨的領導干部,這寫入大多數楓橋經驗研究文章的話其實并不是套話。楓橋經驗落實了社教運動提倡的工作方法,黨員黨組為主干,動員群眾,各級領導或參與勞動,或蹲點調研,“村子看院子,院子看班子,班子看班長,一層做給一層看,一級帶著一級干”。只要深入了解,就知道這里的“作為”并不是依法依規這么簡單。坐在公堂等起訴、靠各種證據鑒定和證明責任下判決的被動司法在老百姓看來,沒有做好事,則一定是在做壞事。沒有德行治理,沒有黨的領導干部站出來承擔風險,群眾就會對國家缺乏信任,群眾路線也無法貫徹。道德話語在法治建設中不應被消解,因為法治是不能自證合理性和道德性的,任何國家的法治都是在自身歷史形成的政治倫理下的法治。

在這個意義上,雖然本文論述的楓橋經驗前兩個特征對法治建設是補充性的,但支撐這兩個特征的群眾路線和黨的領導卻是我們這個政治體制的根脈,而基層又是最能夠直接實踐、研究、深化將黨的領導、法治方式與群眾路線相結合的適宜場所。這是時代賦予楓橋經驗的歷史機遇,也是它既然歷經風雨堅持下來就必須承擔的歷史使命。

八、紅雨隨心翻作浪,青山著意化為橋

楓經霜而紅,橋化阻為路,楓橋作為寶貴遺產的凝聚之地、記憶之城,倒是蠻合適。但是,研究楓橋經驗在新時代的發展卻不應過于聚焦楓橋地區本身。期許和壓力過大反而可能成為楓橋繼續前行的累贅,楓橋經驗已然在歷史和現實中凝聚成形,獨自上路,何妨讓它的母體放下盛名、輕裝上陣?在楓橋本地,對楓橋經驗的歷史研究仍有空白欠缺,趁著老一輩還保留有鮮活記憶,多多挖掘才是當前最重要的。

在對楓橋經驗進行總結推廣時,也并不必急于概括出多少制度措施或理論依據,以防其固化為扼殺它的教條,就本文聚焦的糾紛解決來說,反倒應當多注重細節豐富的實際案例,尤其是參與人員如何在各種兩難中妥協或取舍的案例、如何盡心竭力地彌合裂縫推進制度協調的案例,這里面的平衡之法、解釋之術、情感之弦慢慢累積,才能夠孕育真正合于本土環境的糾紛解決制度發展契機。

而對于法治建設與楓橋經驗這一時代命題,基于楓橋經驗對于理論法治的砥礪和修正作用,對楓橋經驗的研究反而應“突破至法治的外線”,聚焦到社教運動、中華人民共和國基層民主政治實踐的本質上來,聚焦到以群眾參與、群眾監督、群眾教育為宗旨的群眾路線歷史和現實實踐上來,以基層治理這個最接地氣、最能將行為與效果直接關聯的領域為起點,探索法治條件下黨群關系、黨的政治倫理和社會主義政治價值觀的重建,這才是對楓橋經驗進行研究能為中國的法治建設提供的最大助力。

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責任編輯:寒江雪 更新時間:2019-07-12 00:02:16 關鍵字:政治  理論園地  

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